朱达俊:环境治理体系现代化背景下的政企关系重塑

时间:2020-03-17 08:42:45

来源:武汉大学环境法研究所

作者:朱达俊

聚焦完善制度保障 构建良性互动的环境治理体系

环境治理是由各种社会主体围绕着环境保护目标在规则的规范之下的互动。党第十九次全国代表大会报告提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的目标。中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,并指出要以推进环境治理体系和治理能力现代化为目标,建立健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系等,落实各类主体责任,提高市场主体和公众参与的积极性,形成良性互动的环境治理体系。

推进生态文明建设,离不开任何一方环境治理主体的作用和相互配合。构建良性互动的环境治理体系需要明确地方党政、企业和第三方主体的角色定位,构建环境治理的规则体系,各方主体在环境治理规则的约束下相互配合、相互制约,共同发挥作用,形成良性的互动关系和秩序,为推动生态环境根本好转、建设美丽中国提供有力的制度保障。

摘要:良性互动的环境治理体系需要企业的积极参与,在此体系中,企业不再是传统的污染者、被管理对象,而是市场主体、治理主体,这是环境治理体系和治理能力现代化的必然要求。企业是生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的主力军,良性的政企互动促进环境治理体系和治理能力的现代化,推进新时代环境法治社会建设。可以从市场、法治、产业生态化、海外投资、底线思维等方面入手,促进企业从管制型治理模式下的被动者变为互动型治理模式下的积极主动者,从而提高企业自觉参与生态文明建设的积极性。

关键词 :环境治理;互动;企业;现代化

为贯彻落实十九届四中全会精神,2019年11月26日,中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《意见》),《意见》指出要以推进环境治理体系和治理能力现代化为目标,建立健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系……落实各类主体责任,提高市场主体和公众参与的积极性,形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系,为推动生态环境根本好转、建设美丽中国提供有力的制度保障。实现环境治理现代化的良性互动,有赖于市场主体和公众参与积极性的提高。公众参与的相关探讨已经足够多,关于企业的探讨也有,但大多是将企业作为污染者、被管理对象来进行讨论,而很少将企业作为市场主体、治理主体来研究,忽略了十九届四中全会所提及的企业积极性。在推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代背景下,有必要重新审视环境治理体系中的市场主体,进行环境治理理论溯源,认识作为治理主体的企业在环境治理体系现代化中的作用,并寻求提高企业自觉参与生态文明建设积极性的有效路径,使之从管制型治理模式下的被动者变为互动型治理模式下的积极主动者。

环境治理的理论基础

在计划经济时代和市场经济的初期,政府和企业的关系是管理与被管理的关系,带有“管”的烙印。在不断完善市场经济、全面深化改革的背景下,随着国家治理体系和治理能力现代化的推进,政府和企业的关系不再是传统的管理与被管理的关系,而是共同成为治理主体,管理到治理的这一改变,体现了现代民主的要求。与管理不同的是,治理强调社会各界共同参与公共事务,强调各方都是主体,从单一主体变为多方主体,治理体现多元,政府、企业、公民、社会组织等共同构成治理主体。

在治理的基础上,环境治理应运而生。环境治理指政府、企业、公民、社会组织等共同参与涉及环境公共利益的事务,将生态环境视为具有非排他性和非竞争性的公共产品,倡导将可持续发展作为人类活动的首要考量。由此带来了环境保护模式的创新即多中心的互动式治理模式,鼓励各利益相关方的积极参与,打破传统的单中心的政府管理模式。企业不再是传统的被管理对象,而是被吸纳进环境治理过程,成为治理主体和良性互动的环境治理体系中的一个能动主体。企业在环境治理过程中,可以参与设定治理目标,并采取相应的行动、合作模式、运行机制来实现目标,以确保环境问题得到妥善解决,实现环境利益共享和协调发展。从政治角度来看,环境治理意味着更加科学、民主;从法治角度来看,环境治理则意味着更加规范化、程序化、制度化。

企业在环境治理体系现代化中的作用

生态文明建设是“五位一体”总体布局之一,生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计,环境治理体系现代化在国家治理体系和治理能力现代化中的重要性不言而喻。企业由被管理对象变为治理主体,需要从治理主体的角度来认识企业在环境治理体系现代化进程中的重要作用。

企业是生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的主力军

十九届四中全会指出,我国坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。这条道路的主力军就是企业。作为市场主体的企业具有创造力和发展活力,符合解放和发展社会生产力的社会主义的本质要求,是社会财富的主要提供者和经济发展的重要贡献者,关系着生产发展、生活富裕的发展道路。作为治理主体的企业,坚持市场导向的绿色技术创新,能将绿色循环低碳发展内化为自觉行动,是“生产过程控制”“末端治理”到“源头防治”的重要的执行者,可以实现更高质量、更加公平、更可持续的发展,关系着生态良好的发展道路。尽管企业会带来环境风险,但我们需要转换思维,不能预设立场把企业简单地当作污染者、被管理对象,而应该把企业当作市场主体、治理主体,从过去对立紧张的关系转变为统一协调的互动式治理,如此才能坚定地走好生产发展、生活富裕、生态良好三者共赢的文明发展道路。

政企互动有助于促进环境治理体系和治理能力的现代化

十九届四中全会要求严明生态环境保护责任制度,严格落实企业主体责任。这突显了企业在环境治理体系和治理能力的现代化中的主体意义。一方面,企业与政府的互动式治理,可以增强治理体系的开放性、包容性,从而促进政府环境治理体系的现代化。企业与政府的互动,有助于减少政府和企业之间的隔阂,降低治理体系的封闭性,建立两者之间的信任关系,形成企业和政府相互影响、相互交流和相互作用的良好制度架构。政府环境行政的公开化、法治化,使企业可以更多地了解、认可政府环境行政行为,接受政府环境决策的可能性将会显著提高。另一方面,企业与政府的互动式治理,有助于提高政府环境决策的科学性、民主性,从而促进政府环境治理能力的现代化。政府和企业的互动将传统的政府对社会的单向管理模式变为双向共治模式。根据互动理论的相互影响、相互作用的效能,强化治理主体企业的责任,也可以反作用于政府,从而强化企业在环境治理中对政府的监督和制衡作用,促使政府积极履行环境职能、提高环境决策的质量,使政府在环境治理体系和治理能力现代化中发挥更为有效的作用。

政企互动有助于推进新时代的环境法治社会建设

新时代的环境民主社会需要企业主体责任和政府监管责任的落实。当前,因环境问题而引发的政府与企业之间的矛盾、冲突频繁出现,使政府不得不重视在环境决策、政策执行等阶段的法治问题。这类问题主要有:是否将企业纳入到决策程序?在处理环境问题时,是否将法律遗忘在角落?是否及时回应企业的法治框架下的诉求?是否公开透明,与企业互动过?在法治框架内的环境抗争、环境冲突意味着企业在维护自身权益方面的行动自觉以及法治意识的增强。企业开始注意运用宪法和法律上的权利来表达诉求,推动政府与企业进行互动。很多环境抗争、环境冲突的互动都处于现代民主和法治的范围内。法治外的环境抗争、环境冲突则是在法治内无法表达诉求或者没有得到有效回应时,采取的对政府进行监督的非理性行为。政府在处理环境问题、应对企业诉求时,应与企业进行环境法治下的互动。如此,才能为政府的环境规制提供合法性的基础。如果环境法治下的互动无法进行,那么政府的环境规制则将可能面临丧失合法性的危机。故此,政府的环境规制应当注重法治,在与企业互动中建设新时代的环境法治社会。

提高企业参与生态文明建设的积极性

十九届四中全会指出,到2035年时基本实现国家治理体系和治理能力现代化,到新中国成立100年时全面实现国家治理体系和治理能力现代化。生态文明建设是新时代全面深化改革、实现国家治理体系和治理能力现代化总目标的先行领域、试验领域,环境治理理当率先实现。在此进程中,需要采取相关措施来提高企业参与生态文明建设的积极性,将其从管制型下的被动者改变为互动型下的积极主动者。

营造公开、公平、公正的市场竞争环境

生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展终究是要靠企业来实现。作为市场经济的主体,企业的首要任务就是发展生产力、发展经济。国家和社会需要企业来提供就业机会、创造财富,这样才可以促进生产发展、生活富裕,进而为生态良好提供科技、资金、设备等支持。那么,怎样才能让企业安心于生产经营,让企业在市场经济中看到希望,让企业愿意积极主动地参与生态文明建设?这就需要构建“亲清”政商关系的政策体系,营造公开、公平、公正的市场竞争环境,要使各种所有制主体依法平等使用资源要素、享受融资政策,使国有企业、民营企业、外商投资企业等之间实现权利平等、机会平等、规则平等,确保在市场经济中受到同等对待,降低中小民营企业的融资成本、生产经营成本。废除对民营经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,为民营经济发展营造公平竞争的市场环境。只有在这样的市场条件下,各类企业才会自由平等竞争,才能完成企业的首要任务,才会愿意积极主动地参与环境治理。

加强生态文明法治对企业的保障

环境治理的各类主体之间的互动关系需要以生态文明法律制度为媒介和平台。适宜的生态文明法律制度有助于这种互动关系向着良性循环的方向发展,反之则可能造成互动困难,甚至陷入恶性循环。在传统法治观念里,我们一直强调企业社会责任,这点毋庸置疑。但除此之外,我们也应当拓宽思路。一方面,企业的合法权利具有神圣不可侵犯的地位。生态文明法律应当体现权利本位、公平原则和程序正义,在生态文明建设中给予企业权利以实体法和程序法的保障。各类企业的生产经营应当依法受到保护,不能被肆意、反复无常地打扰。企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。只有企业的合法权利得到应有的尊重和保障,才可能积极参与生态文明建设。另一方面,公权力主体应当公平、公正地执法,有义务对企业的权利予以保护和尊重,否则相关主体就必须承担相应的法律责任。生态文明法治不仅要求公权力对企业实施合法的控制和干预,而且要求公权力本身和企业各自均受到法律的严格限制。也就是说,在有效地强化公权力权威、确保环境规制目的能够实现的同时,也要严格地限定公权力。

助推企业融入产业生态化

在供给侧改革和产业转型升级的背景下,产业生态化已是贯彻“绿水青山就是金山银山”生态文明理念的必然选择。企业的生产和经营不应对生态环境竭泽而渔,而应兼顾经济财富、生态财富、社会财富的创造,坚持在发展中保护、在保护中发展。应当以企业为主体、市场为导向,多层次地提升产业生态化的基础能力和水平。针对微观层面上独立的企业,需要积极推进清洁生产和产业转型升级,帮助企业生产绿色化、低碳化,融入产业生态化。帮扶引进清洁生产的新企业,推动已有企业的清洁生产。要大力建设生态产业园区,培育壮大环保产业,加快已有园区的生态化改造,增强其生态涵养功能,严禁不符合生态要求的生产经营活动。当然,对于“散乱污”企业治理,无论关停取缔、整改提升还是搬迁入园,都是依法推进。基于此,企业能够在生产经营的首要任务和本职工作中成为生态环境的主动保护者、积极建设者、全面受益者。

提供企业海外投资的环境风控服务

随着“一带一路”倡议在海外的延伸,中国企业在海外的建设、生产、运转的项目越来越多,逐渐形成全面开放的新格局。但是,在海外投资的过程中,企业投资也可能带来一定的环境风险,不管国企还是民企均面临着给他国造成环境问题、诱发环境风险与投资风险的问题。作为“一带一路”倡议的发起者和引领者,我国不仅有必要主动规制中国企业海外投资的环境行为、强化企业的海外社会责任,更有必要借助“一带一路”绿色发展国际联盟,加强与沿线国家合作与交流,为外向型企业提供海外投资的环境风险控制的服务,比如与他国协商设定环境标准、“一带一路”环境争端解决机制等,帮助企业把环境风险降到低,实现绿色“一带一路”建设与发展,实现我国对共建清洁美丽世界的庄严承诺。通过一系列国际实践证明,生态文明建设具有全球普惠性,企业在国内国外都是环境治理主体。对企业在海外的投资予以帮助服务,不仅有助于企业提高在国外环境治理的积极性,而且将反哺企业,促进其提高在国内环境治理的积极性。

坚持底线思维避免“破窗效应”

企业参与生态文明建设的积极性提高后,将逐渐形成良性互动的环境治理体系,这一格局的后续维持同样重要,需要强化和完善环境规制,避免形成生态环境领域的“破窗效应”。在市场经济条件下,企业的天性是追逐利润、寻求利益大化,这无可厚非,但是难免有企业不择手段、铤而走险,并对生态环境这一最普惠的公共产品产生负外部性影响。如果有一个企业的污染行为没有得到及时处理,甚至通过规制俘获来逃避义务责任,这种无视和纵容就会影响其他守法企业的积极性,从而导致更多企业从众、仿效,甚至变本加厉。如此放任自流下去,终将“劣币驱除良币”,良性互动的环境治理体系将难以为继,生态环境必将每况愈下。因此,在生态环境质量总体改善、持续好转的态势下,在环境治理体系和治理能力现代化的进程中,污染防治攻坚战决不能有丝毫懈怠,而是要维持和巩固生态文明建设成果。对于企业的生态环境违法行为,要及时执法、尽早纠正;对于权力寻租和规制俘获的问题,通过中央生态环境保护督察进行约谈问责,严重违纪违法行为移交相关部门处理。

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